主动学习还是被动跟随？——对疫情防控政策创新与扩散的分析 | 专栏文章

编者按：近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！

支广东 贵州大学公共管理学院硕士研究生
一.

引 言

党的十九届四中全会提出：把中国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。在此背景下，推进国家治理能力与治理体系现代化，实现良好的治理绩效是现代国家治理的重大时代命题。那么，突发性危机事件更是检验国家治理能力与治理体系现代，检验地方政府治理能力与治理体系现代化的试金石。作为幅员辽阔的超大型国家，我国各个地区因政治、经济、文化等各方面的发展差异，在通往现代化治理道路进程中由此呈现出不同的治理样态。公共政策作为窥探国家治理的一扇窗口，各项治理活动和政府活动都和公共政策密不可分，由此也为我们理解政府各项活动提供有益视角。

突发于湖北省武汉市的新型冠状肺炎病毒，在全国范围内迅速扩散传播，牵动了从中央到地方各级政府部门的每条神经网络。一时间，各个省份为最大限度控制疫情的扩散，在中央政府清晰科学的决策部署下，防控手段与方法上可谓是“八仙过海，各显神通”。全国范围内有效的控制疫情扩散和蔓延，即归功于中央政府的统一指导，也依赖于省际政府间的政策扩散和学习。透过差异化和趋同化的疫情防控政策，背后其实影衬出政府间良好治理经验与治理工具的学习、扩散和创新。良好治理经验的学习有利于减少试验成本，实现最佳的治理绩效。也有利于提升政府治理能力，完善治理体系。本文从政策创新与扩散的视角对发生于湖北省武汉市新型冠状肺炎病毒疫情防控政策在省际间创新扩散的路径与动力进行学理化分析，以期探讨各地区疫情防控政策趋同与差异的内在机理。

二.

疫情防控政策创新与扩散的路径分析

（一）省际政府启动重大公共突发卫生事件一级响应政策的横向扩散与学习

自新型冠状肺炎病毒爆发以来，牵动着各级政府和广大人民的心。短时间内由于对疫情缺乏科学的分析和研判，证据不足。导致各级政府手无举措，慌乱不堪。按照《国家突发公共卫生事件应急预案》，根据突发公共卫生事件的性质、程度、范围是否应该启动最高级别的响应警报？省级政府间都相互观望，犹豫再三。尤其是作为新冠肺炎主战场的湖北，未启动一级响应。而作为政府改革前沿阵地的浙江，最早启动了重大公共突发卫生事件的一级响应疫情防控政策。随后北京、上海、重庆、广州、湖北、安徽、甘肃等地跟随学习，纷纷启动重大公共弄突发卫生事件的一级响应政策。之后，此项政策迅速向其他地区扩散，全国范围内才进入最高级别的防控状态。重大公共突发卫生事件一级响应政策由此表现出横向扩散的特征，具体表现为：第一，呈现区域扩散效应，由东部沿海地区逐渐扩散走向中西部内陆地区；第二，呈现出领先——跟进效应，由经济发达的浙江“第一个吃螃蟹的人”扩散向北京、上海等地，随后逐渐扩散向欠发达地区（甘肃）。

（二）疫情宣传、流动人口监测登记与封闭式城市、交通、道路、社区、村庄管理的纵向扩散与创新

“疫情就是命令”，“时间就是生命”。武汉市疫情发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书记做出重要指示，在春节期间，要求湖北武汉市和其他各个地区高度重视此次新型冠状病毒肺炎，竭尽全力做好防控工作，要坚决遏制疫情蔓延的势头。随后，李克强总理做出重要批示，要求各相关部门和地方全力以赴做好防控工作，落实早发现、早报告、早隔离、早治疗和集中救治措施。坚决防止疫情扩散蔓延。至此，全国范围内进入“全民防控”阶段。2020年1月23日，武汉全市公交、地铁、轮渡、长途客车、机场、火车站暂停营运，武汉市进入城市封闭式管理的状态。与此同时，根据习总书记指示和李克强总理批示，从中央到地方各级政府和各个部门随即成立疫情应对处置工作领导小组，各个地区对流动人口进行实时监测登记排查，自上而下的疫情防控政策体系迅速建立并高效推进，此间过程，疫情防控政策自上而下快速扩散，按照科层五级行政链条体系在各个地区省、市、县、乡镇各级政府扩散传达，各级政府积极响应中央政府的统一决策部署，在中央政府清晰、严密的防控思路下，铸成了纵横交错严密的疫情防控网络体系。

在党中央的统一领导下，各个地区也根据疫情的严重程度也制定了差异化的疫情防控政策，在新型冠状病毒知识宣传、流动人口登记、追踪、监测等环节各地区呈现出差异化战略。比如浙江，在“最多跑一次改革”的互联网政务技术支撑下，运用数字政府治理新技术和新工具，在全国第一个上线“新型肺炎防控公共服务管理平台”，包括“居家医学观察服务于管理”、“网上智能问诊与人工服务”、“新型肺炎患者同程查询”等内容，这是利用互联网技术与数字化治理创新的典型代表。此外，关于疫情宣传方法也是形式多样，例如，各地区通过微信公众平台、QQ群，大喇叭广播、宣传海报、拉横幅、电子屏幕、进村宣传等形式进行疫情相关知识的宣传。

三.

疫情防控政策创新与扩散的动力机制分析

（一）纵向压力型体制的刚性约束

新型冠状肺炎病毒防控政策体系网能够在全国范围内快速构织，首先体现在我国的威权压力型体制制度层面，正是因为我国自上而下中央政府的行政考核压力（维稳和治理有效）的刚性约束，才使得疫情防控体系自上而下迅速建立。其次体现在地方政府自下而上而上民众压力（回应型政府公信力和政府合法性压力）的刚性要求，正是因为双层刚性压力，各级党委和政府都组织各方力量参与到疫情防控的工作当中去，主动学习其他地区先进的疫情防控方法和工具。

（二）横向治理竞赛的柔性激励

疫情防控工作做的好不好，关键还要看成效？对于地方政府主政官员来讲，疫情防控工作时考验地方治理能力和领导者治理水平的重要体现。近期，不断有因疫情工作失误被问责和免职的政府工作人员，也有因工作做的好被提拔和重用的政府官员。因此，横向政府间在危机时刻的“卓越表现”可以为其在仕途上助力，留下好印象。疫情治理工作的创新成为政策创新的柔性激励，也是地方主官表功的主要成果。

（三）立体以人民为中心的使命

习近平总书记做出重要指示，指出各级党委和政府及有关部门必须与坚持以人民为中心的思想，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，要坚决维护社会稳定大局，坚决抑制疫情的蔓延扩散。十九大提出了“以人民为中心的发展思想”。习近平总书记将其作为治国理政的重要理论。对于国家而言，对于政府而言，必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉，促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。因此，在这一思想的统领下，各级党委和政府部门应该贯彻落实这一思想，学习先进治理工具与经验，创新疫情防控工作思路与方法，保障人民生命安全。

四.结语

通过对爆发于武汉市新型冠状肺炎病毒疫情防控政策的学理化分析，发现在疫情防控政策问题上，各地方既有主动学习先进治理经验的一面，也有为了减少和控制政策创新风险被动跟随的一面。因政治、经济、文化等各方面差异因素和疫情严重程度因素的影响，各地区在疫情防控政策上即呈现出趋同化的特征，也呈现出差异化的特征。

公共政策作为理解国家治理的一扇窗口，未来需要重视对重大公共政策过程的研究，通过对一项政策的分析了解政府在做什么、为什么这么做，从而描述和解释政府行为的原因及结果。

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